蒋凯，王涛利 | 高等教育治理体系与治理能力现代化的关键问题和推进路径

点击蓝字关注我们

高等教育治理体系与治理能力现代化的

关键问题和推进路径

作者简介

蒋凯，北京大学教育学院教授、博士生导师，曾任香港大学博士后研究员、哈佛大学高级研究学者，兼任中国高等教育学会高等教育学专业委员会副理事长、中国教育学会中青年教育理论工作者分会副理事长、中国教育学会比较教育分会理事、全国教育基本理论学术委员会学术委员、联合国教科文组织亚太地区高等教育教席秘书处主任，主要从事高等教育学、比较教育学研究，研究成果多次获教育部、北京市优秀科研成果奖。

王涛利，北京大学教育学院博士研究生。

摘要：随着高等教育管理方式的转变，决策权力如何在政府、高校、市场和其他利益相关主体之间合理分配，成为我国高等教育治理体系与治理能力现代化的关键问题。鉴于高等教育的多重属性，从理念、制度和能力三个维度对政府、高校、企业和社会组织等多元主体之间的关系进行调整，构建多元主体共同治理的高等教育权力格局，才能切实应对高等教育现代化建设的实践困境。推进我国高等教育治理体系与治理能力现代化，需要树立依法治理的治理理念，逐步完善政府与高等教育的关系；构建有序运行的现代大学治理体系，提升高校自主管理能力；发挥多元主体智慧，提升多元共治的高等教育治理能力。

关键词：高等教育治理体系；高等教育治理能力；政府与高等教育关系；高校办学自主权；高校自主管理

完善和发展中国特色高等教育制度，推进高等教育治理体系与治理能力现代化，是我国国家治理体系与治理能力现代化建设的重要组成部分。剖析高等教育治理体系与治理能力现代化的关键问题，探讨高等教育现代化的推进路径，有利于完善我国高等教育治理体系，促进高等教育治理能力的提升，为我国深化高等教育治理改革提供参考。

一、高等教育治理体系与治理能力现代化的涵义与实践困境

治理理念是一种影响国家政治、经济、社会和文化等领域公共活动的新的管理思想，对公共事务管理方式的变革具有重要意义。与传统的管理思想不同，治理意味着一种新的、管理公共事务的方式，关注多元主体之间的冲突协调和对公共事务的共同参与。不同于政府统治自上而下的权力运行向度，治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商和伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。治理的核心是规范利益相关者的互动过程，以维持公共秩序、促进公共利益。这一规范和调整的过程涉及诸多要素，既包括正式与非正式的规则体系，也涉及利益主体参与互动和协调的能力，因而治理体系的完善与治理能力的提升是实现有效治理的重要保障。

高等教育管理作为一项重要的公共事务，治理理念在过去几十年逐渐渗透到这一过程之中。世界银行和联合国教科文组织在联合出版的报告《发展中国家的高等教育：危机与出路》中指出，高等教育治理是指高校在做出决策和采取行动时所遵循的正式的和非正式的安排，包括外部治理与内部治理，并指出学术自由、共同治理、权责明晰和密切合作等是善治（good governance）或良好治理的主要原则。治理体系与治理能力是高等教育治理的两个主要构成要素，分别代表办学体制和管理体制改革中建立起来的办学、管学和治学的所有组织及其结构关系，以及治理主体所具有的达成治理目标的能力。高等教育治理体系与治理能力现代化既是高等教育现代化的要求，也是完善高等教育治理体系与提升高等教育治理能力的目标。

随着我国政府工作思路从管理向治理转变，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化，成为我国全面深化改革的总目标。2019年，党的十九届四中全会审议了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化的若干重要问题。同年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将推进教育治理体系与治理能力现代化作为我国教育现代化的十大战略任务之一。目前，我国高等教育现代化建设的核心已经从“是否需要治理”向“如何进行治理”转变，在这种背景下，有必要对高等教育治理体系与治理能力现代化的关键问题和推进路径进行探讨。

从高等教育理论与实践看，我国高等教育治理体系与治理能力现代化建设主要面临以下三种困境。其一，复杂的高等教育属性增加了高校合理定位发展目标的难度。从社会影响和教育活动等不同视域出发能够审视高等教育不同的属性，但这些属性是否为高等教育的本质属性则难以确定。其二，多元的建设路径不利于中国特色社会主义制度优势的有效发挥。中国特色一流大学治理结构的变革路径并非遵循单一的变迁逻辑，而是兼容了多元模式。受高校现代化建设路径多样性的影响，国家对高等教育建设方式进行具体部署，集中优势资源进行重点建设的制度优势难以得到充分发挥。其三，特殊的发展历程使得我国高等教育现代化建设面临传统与现代、本土与西方的较大张力。与西方高等教育发展历程不同，我国近现代大学不是由自愿聚集的学者团体逐步演变而来，而是在政府的扶持与管理下逐渐发展成熟的。大学受行政力量的管控和干预较大，在治理模式上倾向于科层制，即采用行政化的逻辑取代大学自治的逻辑。

高等教育决策权力如何在政府、高校、市场和其他利益相关主体之间以及不同层面之间合理分配，是造成以上困境的核心问题。如何在宏观层面完善政府与高等教育的关系，树立合理的高等教育治理理念？如何在制度层面提升高校自主管理能力，促进高等教育治理体系现代化？如何在能力层面发挥多元主体治理的智慧，推动高等教育治理能力现代化？探讨以上三个问题，对我国推进高等教育治理体系与治理能力现代化建设具有重要的参考价值。

二、完善政府与高等教育的关系

（一）政府与高等教育关系的理论探讨

政府与高等教育的关系集中体现了高等教育场域的权力分配状况，与高等教育治理体系与治理能力现代化的关键问题密切相关。认识论高等教育哲学与政治论高等教育哲学的分歧之一正是高等教育应当在何种程度上接受政府的管理。然而，两种哲学观念都缺乏对高等教育多重属性的充分关注，过于强调高等教育的知识追求与政府管理的政治诉求之间的张力，忽视了高等教育追求高深知识与人才培养的双重目标。

希尔斯（Edward Shils）对政府与大学的关系进行了深刻的论述。他将人类活动视作一个三角，分别包括致力于维持生理正常运转的物质生产活动、致力于理解和阐释人类存在以及人与世界之间关系的精神生产活动、通过控制冲突和颁布规则来维系和加强秩序的集体特征的制度生产活动。尽管大学对政府存在资源依赖，但作为精神生产部门的大学有其内在生命，即除了培养人才和为社会服务外，大学还追求本来意义上的学问。在希尔斯看来，只有在劳动分工的基础上合理澄清政府与大学的权利与义务，才能真正实现政府与高等教育关系之间的平衡。实际上，现代高等教育植根于现代社会，不可能在经费、物资和人力资源等方面完全独立，在依靠政府扶持的情况下接受政府的管理是必然的。学术场域的秩序也并非仅由学术秩序所形塑，而是政治秩序、行政秩序和学术秩序的合成。政府对高等教育的适当管理，在满足社会发展要求的同时并不会损害高等教育的知识追求。

克拉克的高等教育三角协调模型指出，政府权力、学术力量和市场力量三者共同作用于高等教育。政府、学术权威与市场之间属于相互博弈、协调与整合的关系，三种力量在不同国家的分布和占比存在差异。尼夫和范富格特（Guy Neave & Frans van Vught）对亚洲、非洲和拉丁美洲国家的政府与高等教育关系进行了比较研究，归纳出两种主要的关系模式，即政府控制模式与政府监督模式。在政府控制模式下，政府积极参与高等教育管理，在高校的目标定位、人事聘任、招生标准、学科专业设置和学位授予等方面具有较大的管控权。在政府监督模式下，政府大多不直接干预高校内部事务，高校自主管理经费使用、人事聘任和学科专业设置等事务。随着高等教育日渐全球化，马金森和罗兹（Simon Marginson & Gary Rhoades）进一步构建了全球-国家-地方高等教育能动模型。该模型显示，目前影响高等教育系统权力分配的力量已逐渐超越了民族国家的范畴，政府与高等教育的关系表现出更为复杂的特征。

从现有的政府与高等教育关系研究文献看，研究者大多看到了政府在高等教育权力场域的重要影响，并对二者关系进行了较为广泛的探讨。但由于高等教育观念的分歧和该场域权力关系的复杂性，在政府与高等教育的角色定位、二者关系的理想表现形式、行政权力与学术权力如何在市场力量的影响下保持平衡等问题上，学术界尚未达成共识。

（二）政府与高等教育关系从管理到治理的现代化调整

虽然学术界对政府与高等教育的关系见仁见智，但是在高等教育实践历程中，政府始终具有重要作用，并且其角色定位随着条件变化而不断调整。随着知识经济时代的到来和管理主义的兴起，市场在高等教育中的影响逐渐增大，给政府管理带来了新的挑战。政府与高等教育的关系正逐渐从传统管理模式向现代治理模式转变，放松管制、加强法治和引入新公共管理成为西方国家对高等教育进行治理的重要方式。

20世纪90年代初，英国政府颁布《延续教育和高等教育法》，在加强课程标准化管理的同时扩大高校财政自主权，高等教育从生产者主导转变为消费者主导，政府从传统的服务提供者转变为社会活动的统筹者、监控者和服务质量的操控者。90年代中后期，德国开始在高等教育领域进行以新公共管理为导向的管理体制改革。政府由划桨者转变为掌舵者，高校不再是政府附属机构，而是在人事、财务和专业设置等方面拥有更多自主权的公法法人。法国政府的管理方式则从直接监管大学向监督、保障和资助高等教育的方向转变，通过采用基于绩效的资金分配方式和实行理事会制度加强政府的指导，并赋予大学比以往更大的人事自主权。从这些西欧国家的调整趋势看，政府与高等教育的关系正逐渐从管理模式走向治理模式，政府角色多体现为调控者与监管者。

在我国，政府与高等教育关系演变的轨迹较为独特。新中国成立初期，政府采用自上而下的方式管理高等教育，在高校人事聘任、办学经费、教学科研活动等方面实行集中统一领导，政府与高等教育的关系表现出明显的管理特征。20世纪80年代中期起，政府在高等教育管理中逐渐简政放权，政府职能从注重管理向注重服务转变。随着《教育法》和《高等教育法》等法律的制定实施，政府在依法治教原则的基础上规范高等教育管理活动，管理特征逐渐呈弱化趋势。增加政府的服务职能，减少其管制职能，不断从管制型政府走向服务型政府，是我国政府治理的发展趋势。这种政府管理改革趋势在政府与高等教育关系中得到了体现。目前，政府通过深化高等教育领域简政放权、放管结合、优化服务改革，正逐渐破除束缚高等教育发展的体制机制障碍，高校办学自主权得到了进一步扩大。围绕政府与高等教育关系的核心议题已经从谁占据主导、由谁控制、如何管理向与谁合作、由谁协调、如何治理转变，政府作为调控者和监管者的角色特征比过去更明显。

（三）树立依法治理的治理理念，完善政府与高等教育的关系

随着现代化建设的全面推进，我国国家治理的逻辑逐步从权力本位向权利本位转变，治理方式从法制转变为法治，树立依法治理的现代治理理念对完善政府与高等教育的关系具有重要意义。从社会治理角度对政府在高等教育管理中的权利与义务进行合理划分，逐步改变政府集多重角色于一身、权责不清的局面，促进政府在行政合法的范畴内依法治教，将为政府与高等教育的法律关系、行政归属和权力边界等问题的澄清与完善奠定坚实的法理基础。

在依法治理理念的指导下，政府对宏观调控、质量评估等职能进行合理的划分、过渡与转让，有助于进一步激发高等教育的内在活力。具体包括：搭建政府部门权责清单，合理划清行政权力界限与政府权责范围；尊重高校办学规律，营造科学治理、有序治理、高效治理的良性生态环境，逐步探索以共同协商取代直接管理的新型生态关系；提高高等教育质量评估体系的科学性和有效性，按照政事分开的原则,建立和形成“政府管、学校办、社会评”的三方协同格局；进一步完善高等教育财政拨款机制与评估机制，以评估结果为依据，适当引入竞争机制激励高校进取，促进高等教育内涵式发展。

从全局出发、有序协调全国各级各类高校的发展定位与职能建设，既是政府进行宏观调控的重要内容，也是整合高等教育资源、促进高校差异化发展的关键。按照教育教学、科学研究、知识应用将高校进行合理分类，逐步形成重点本科院校、普通本科院校和高职高专院校协调发展的多元层级体系；在兼顾效率与公平的基础上促进高等教育资源合理配置，推动高等教育高质量发展；定期开展巡视巡查和相关审计工作，对高校的战略定位、发展目标、组织建设和政策执行等情况进行定期考核。上述举措既有利于政府行使对公立高校的举办者权利，又能切实保障高校按自身规律办学的自主权，对高等教育治理效益的提升具有重要意义。

三、提升高校自主管理能力

（一）基于法律赋权与行政授权的高校办学自主权

保障高校办学自主权、提升高校自主管理能力既是政府推行依法治教的现实需要，也是促进高等教育治理体系与治理能力现代化的核心议题。在西方国家，高校办学自主权又称院校自治（institutional autonomy），是指高校拥有决定其内部事务的自主权。阿什比（Eric Ashby）认为，院校自治的核心要素包括：高校免受非学术干预的管理自由；以适当方式分配经费的自由；聘任教师和选择学生的自由；传播课程并决定评估方法的自由；等等。此外，院校自治还包括举办高校的自由。伯达尔（Robert Berdahl）将院校自治划分为实质自治与程序自治两种类型，分别涉及高校确定自身目标和各种计划的权力以及确定如何实现这些目标和计划的手段。高校享有对自身办学事务的自主决定权，法律赋权与行政授权是其办学自主权合法性的两大主要来源。

西方高校的办学自主权思想源于其历史传统。欧洲中世纪大学由学者行会或学生行会演变而来，主要依靠法律赋权维持自身办学的合法性，大学借助世俗政权或教会颁发的特许状进行自治。随着世俗政权力量的兴起，大学特许状的颁发主体逐渐从教皇转变为世俗政权统治者，或由教皇和世俗政权统治者共同颁发，大学也逐渐成为满足国家和社会实际需要的组织机构。进入近现代，尽管办学经费在一定程度上依赖于政府财政资助，国家宪章或议会法案赋予的特权与相关法律规定仍是西方高校办学自主权的合法性来源。在西方多数国家，大学作为独立法人机构多采用同行治理的组织形态，不属于行政部门直接管辖的类型。受英国院校自治传统的影响，美国高等教育管理采用一种较少政府干预、较多法律约束的分权制方式，高校主要在法律条文的制约与调节下运行，拥有较大的办学自主权。

中国近现代大学的发展历程则与西方不同。我国近代大学在国家面临内忧外患、救亡图存的情境下艰难建立，政府扶持是其得以发展的重要保障。高校办学自主权的获取主要依靠中央和地方政府出台的政策文件，行政授权是高校办学合法性的重要来源。受此影响，我国现代大学具有较强的政治特性，在人事聘任、财务管理等方面具有明显的行政色彩。新中国成立后较长一段时期，将高校作为政府管理部门的下辖机构，内部组织架构多与国家行政机构相适应。以学术权力为例，我国高校目前设立的学术委员会基本上只行使某些单向权力，学术权力的行使大多分散于依托行政职能部门设置的专门委员会，学术权力在招生选拔、专业设置和经费使用等方面的行使受上级及校内行政部门的影响较大。

从高等教育发展历程和办学自主权合法性来源看，不同国家高校办学自主权的合法性来源不同，保障高校办学自主权的方式也各有差异。如何在本土情境中保障高校办学自主权、切实提升高校自主管理能力、建设有中国特色的现代大学治理体系，仍是我国高等教育亟待解决的难题。

（二）宏观调控与微观自主相结合的高校办学自主权调整趋势

随着新公共管理思潮不断兴起，西方越来越多国家的政府已不再对高等教育活动全盘负责，而是由政府决定谁应该对此负责。各国高校办学自主权逐渐呈现出宏观调控与微观自主相结合的调整趋势，具体表现为政府通过资助、绩效评估和问责等方式在宏观层面上加强对高校办学方向与发展规划的调控力度。与此同时，高校在教师聘任、经费使用、学位授予和专业课程设置等微观学术领域获得了更大的自主权。

受洪堡思想的影响，历史上德国政府在大学管理中的作用主要是选择人员组成高水平且风格各异的学术团队，并使其享有自由，政府对大学的管控力度相对较弱。近年，借助“卓越计划”的推行，德国政府通过重点资助政策使得自上而下的科研规划替代学者纯粹的科研兴趣，大学单位取代学者个人成为科研形态的主要形式，政府实际上加强了对大学学术自治和学术竞争的影响。但在微观层面，德国大学经过新公共管理改革，已经不再是政府的附属机构，独立法人地位使得大学在财务管理、人事聘用和专业设置等方面都拥有了较大的办学自主权。从欧洲其他国家的发展趋势看，政府作为外部力量并没有放弃对高等教育的监管，正逐渐通过加大问责力度、混合各种政策工具等方式平衡院校自治，加大对高等教育的影响。与此同时，政府大多下放了部分资源配置权和内部管理权给高校，进一步扩大了高校在学术事务上的自主权。

随着教育体制改革的不断深化，我国高校办学自主权在政府宏观调控的基础上也逐渐得到了进一步的落实与扩大。新中国成立初期，我国高等教育举办方式属于政府办学，采用自上而下的集中管理方式进行管理，高校办学自主权相对较小。20世纪80年代中期以来，随着《中共中央关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》《高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》等重要文件和法律的颁布实施，高校办学自主权逐渐得到加强。在高校办学定位、学科专业设置和人事聘用等方面，政府更多采用宏观调控方式进行管理，高校在招生选拔、学科专业调整和教育教学活动开展等事务上获得了更大的自主权。

（三）构建有序运行的治理体系以提升高校自主管理能力

《中国教育现代化2035》要求，提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设。只有完善高等教育治理体系，才能提升高等教育治理能力，进而推动和实现我国高等教育现代化。坚持和完善党委领导下的校长负责制，逐步形成有中国特色的现代大学制度，构建有序运行的现代大学治理体系，将为保障高校办学自主权、提升高校自主管理能力提供强有力的支撑。提高大学章程的管理规范地位，建立符合现代社会发展要求的大学治理模式，对中国特色现代大学治理体系的建设具有重要意义。

保障高校办学自主权，提高高校自主管理能力，要求高校自身依法办学，按照章程和其他规章制度开展教学、科研和社会服务等活动，合理使用权力，进行自律。如果高校不能合理使用权力甚至滥用权力，就只能借助外部机构加强对高校的管理，从自律变成他律。高校进行自律的重要制度保障是高等学校章程。作为高校内部管理规范，章程对高校办学定位、权力运行和日常管理具有重要的指导意义。高等学校章程的制定主要是依照国家法律法规与高校内在逻辑，发挥连接国家法律法规与高校内部规章制度的纽带作用，有利于规制高校内部和外部的权力运行。高校在《高等学校章程制定暂行办法》指导下制定、调整和细化章程，有利于切实保障国家法律所规定的办学自主权得到落实。以高等学校章程为基础，合理划分内部与外部权力的运行边界、规范内部权力的合理行使，将为逐步构建合理有序的现代大学治理体系提供重要保障。

高校办学自主权不但包括学校层面的办学自主权，而且包括院系层面的自主权。学校与院系之间权力的合理配置是保障高校办学自主权切实有效运行、提升高校自主管理能力的重要方面。扁平化权力结构有助于打破部门和职权的界限，加强高校内部的交流与融合，弥补金字塔型的权力结构过分强调等级、信息传递沟通不畅等不足，切实保障高校办学自主权在学校与院系层面的有效行使。促进高校权力结构合理配置的具体举措包括：坚持和完善党委领导下的校长负责制，坚持依法治校，逐步完善学术权力；以学术委员会制度和教职工代表大会制度为依托，建立符合现代发展要求的扁平化高校治理模式；进一步下放人事聘任、经费使用和日常管理等权力到院系，赋予基层学术组织以更大的自主权；压实高校自主办学过程中的主体责任，进一步完善高校内外部监督体系，加强对权力运行的制约与监督。

四、发挥高等教育治理中多元主体智慧

（一）高等教育产品属性逐渐公私混合的多元化趋势

产品属性对利益相关者的涵盖范围、权责划分和参与方式具有重要影响，产品属性不同，治理方式相应地存在差别。根据萨缪尔森（Paul A. Samuelson）对公共消费产品与私人消费产品的划分，公共产品是指个人对一种产品的消费不会影响其他人对该产品的消费的产品，具有消费的非竞争性和受益的非排他性的特点。高等教育在消费上具有一定程度的竞争性，同时又具有较强的正外部性，属于准公共产品的范畴。20世纪80年代以来，高等教育逐渐呈现出多样化的产品属性，产品属性逐渐变得模糊，已不能简单地将其划分为公共产品、私人产品或准公共产品中的一种。

美国实行高等教育公私立并举体制，多采用市场化手段分配高校经费，企业、行业协会和社会团体也是重要的高校办学力量，高等教育既具有公共属性又具有私人属性。尤其是过去三四十年学生消费主义和营利性高校的兴起，进一步增强了美国高等教育的私人特性。在传统上将公立高等教育视为公共产品的日本，由于政府在财政紧缩背景下缩减对高等教育经费的财政投入，公立大学已开始通过校企合作等方式面向市场和私人领域开拓经费渠道，表现出一定的非公共特征。在我国，随着改革开放和高等教育办学理念的调整，改变了以往单一的高等教育国有化办学体制，逐渐形成了“一主多元”的办学体制，高等教育经费来源渠道不断拓宽，企业、社会组织、高校教师和学生等主体正逐渐融入高等教育治理过程中。随着高等教育利益相关主体的构成越来越多元，我国高等教育的产品属性逐渐体现出公私混合的复杂特征。

正如威廉姆斯（Gareth Williams）所指出的：“许多高校通过科研创造知识，对公共和私营部门都具有重要影响，公私关系很难理清楚。”从高等教育举办者的角度看，政府、市场、社会团体、非政府组织和个人都会对高等教育的提供与价格机制产生较大的影响，根据高等教育由政府提供还是市场提供划分产品属性，既不能很好地反映这种公私混合产品的特点，也不符合高等教育多元化发展趋势。

（二）高等教育治理模式逐渐向多元共治转变

作为一种社会组织，高校兼具追求真理与服务社会的双重使命，如果过分追求知识生产很可能会丧失对社会需要和自身变革的敏感度。阿什比指出，大学只有不断适应外部环境变化，同时保持自身的内在逻辑，才能真正承担起大学的社会使命。如何应对外部环境变化、吸收多方力量以提升高校内部治理效率，是高等教育治理现代化必然要面临的问题。

从影响高等教育治理的主要力量看，政府、社会和市场等是主要的外部力量，高校、教师、管理人员和学生则是主要的内部力量。以高校为代表的学术力量关注知识生产与探索真理的潜力；以政府为代表的行政力量追求公共利益实现的目标；以企业、社会机构和个人为代表的市场力量则强调综合效益最大化。随着市场、社会和师生等诸多外部与内部力量主动参与高等教育治理，政府部门以外的其他利益主体对公共事务的影响日益增大，高等教育正逐渐表现出多元主体共同参与治理的特征。自上而下的单向治理方式已难以处理日益复杂的社会状况，多元参与对高等教育治理现代化的重要性日渐凸显。

从一元管理到多元治理的转变，反映了高等教育领域注重利益冲突与协调的现代化特征。只有充分利用利益冲突与协调过程、发挥多元主体智慧才能促进高校治理能力的提升，进而推动高等教育治理能力现代化的长远发展。通过协商的方式促进利益相关者共同参与、化解矛盾，进而寻求多方利益共同点并追求效益最大化的过程，既有利于发挥冲突在防止系统僵化、增强组织适应性和促进社会整合等方面的正向功能，又能发挥不同主体的智慧以提高治理能力，符合高等教育治理的现代化发展要求。在利益博弈过程中逐渐扩大高等教育治理主体的参与范围，充分调动不同利益群体的参与积极性，对形成“有限的政府不越位、自主的大学不缺位、多元的社会不错位”的高等教育治理格局具有重要意义。

（三）构建高校内外部联动机制以发挥多元主体的治理智慧

新中国成立以来，我国高等教育治理始终坚持和完善党的领导这一根本制度，所取得的成就也离不开党的领导。我国高等教育在促进多元共治的过程中，应当始终坚持党对高等教育的核心领导地位，坚持党委领导下的校长负责制。与此同时，高校院系党政领导与其他组织成员一道民主议事，通过协商、讨论、交流、沟通和说服等方式发挥积极作用，有利于提高院系治理能力和水平。

企业、社会组织和公众等多元主体作为利益相关者参与高等教育治理，将作为独立于政府的力量发挥积极作用，有利于提高决策效益，也更符合高等教育治理能力现代化的发展要求。因此，在党的领导下，政府和非政府主体需要破除按高等教育提供者是公共部门还是私营部门划分高等教育治理责任的传统观念，调整高等教育是公共事务因而应当由政府主导管理的思路，将其视作一项需要社会集体努力的共同利益，与多元主体相互对话、共同治理，进而提升高等教育治理能力。

利用对话机制化解矛盾、寻找高校外部环境与自主管理之间的平衡点，是保障多元主体有序参与、发挥多元主体治理智慧的关键。构建高校与政府、企业、社会组织和师生等外部机构和内部主体联动机制，将从体制机制上切实保障不同主体参与高校事务的权利与空间，对高等教育治理能力提升具有重要的意义。首先，切实保障学术委员会制度和教职工代表大会制度在高校各个层面的有效推行，避免多元决策过程流于形式。其次，维护基层学术治理主体自下而上反馈渠道的畅通，加强校学术委员会与院系学术委员会的联系。再次，建立重大事项决策听证与公示制度，将社会团体、民众和企业等的意见作为高校决策的重要信息来源，促进科学合理决策。

基于高等教育治理体系与治理能力现代化的核心问题，政府监管权、高校办学自主权与多元主体参与权之间维持平衡的关键在于治理理念、治理制度和治理能力的现代化提升。归纳起来，我国高等教育治理体系与治理能力现代化的主要推进路径为：树立依法治理的治理理念，完善政府与高等教育的关系；构建现代大学治理体系，提升高校自主管理能力；构建高校内外部联动机制，发挥多元主体治理智慧（见图1）。

五、结语

高等教育决策权力如何在多元主体之间合理分配，是推进高等教育治理体系与治理能力现代化的核心问题。与强调控制的传统管理思想不同，高等教育治理理念强调多元主体在公共事务中的平等参与、共同协商和民主管理，追求政府权力、学术权力、市场协调能力和社会参与能力等多种内外部力量的整合。推进高等教育治理体系与治理能力现代化，既要保障政府的权利和职责，又要保障高校办学自主权，同时兼顾其他利益相关者的知情权和参与权，这样才能切实有效地应对高等教育治理现代化建设面临的实践困境。

基于权力分配这一关键问题，我国高等教育治理体系与治理能力现代化的推进路径是一个多维度、全方位的综合协调过程，涵盖了理念调整、体系建设和能力提升等方面。树立依法治理理念，以法律规章和大学章程作为高校运行的基本依据，实现依法治校，有利于完善高等教育治理体系，进而为落实高校办学自主权提供制度保障；发挥多元主体的治理智慧，提高高校运行效率和决策合理性，有利于推动高等教育治理能力的提升，为提升高校自主管理能力提供有力支撑。促进高校内外部力量协调共处，维持高等教育权力分配结构的动态平衡，将成为我国高等教育治理体系与治理能力现代化的核心要义。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2021年第1期“高等教育治理研究”专栏，第105-114页。因篇幅问题，注释删略。

相关文章：

欢迎关注“厦大哲社版学报”微信公众号

投稿平台

https://xdxbs.xmu.edu.cn/

部分插图来自网络，与文章作者无关。

如有涉及版权问题，敬请相关人士联系编辑部处理。